2016_GR_00639 - Gemeentelijk extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm De Fietsambassade Gent vzw - oprichting en ontwerpstatuten - Goedkeuring

Het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, artikel 245§§1-2.

Het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, artikel 42§1, 43§2,5° en artikel 57.

I. BELEIDSCONTEXT

De Stad Gent is een pionier op het vlak van fietsbeleid en heeft de ambitie om verder uit te groeien tot een toonaangevende fietsstad van Europees niveau.

Reeds in 1993 werd met het Fietsbeleidsplan een basis gelegd voor fietsroutes op maat van een (gewenste) grootstedelijke ruimtelijke structuur. Sindsdien heeft de Stad sterk geïnvesteerd in zowel fietsinfrastructuur, diverse flankerende maatregelen (communicatiecampagnes, fietsenstallingen, …) als fietsgerichte partnerschappen (in het bijzonder in het kader van de vzw StudentEnMobiliteit – hierna: vzw SEM – en de vzw Max Mobiel). Met het nieuwe Mobiliteitsplan (2015) wil de Stad de lijn verder doortrekken naar o.m. een integraal fietsbeleid, herkenbare fietsdienstverlening voor iedereen die fietst in Gent, fietsparkeerinitiatieven en aandacht voor mensen met mobiliteitsarmoede.

In deze beleidscontext streeft de Stad naar een geïntegreerde (samen)werking en operationele synergieën van en tussen de eigen diensten (met inbegrip van het Fietsendepot dat onder het IVA Mobiliteitsbedrijf ressorteert) alsook de vzw SEM en de vzw Max Mobiel, twee organisch gegroeide initiatieven die in Gent elk voor onderscheiden doelgroepen fietsactiviteiten vervullen. 

Gezien de positie van de Stad binnen de vzw Max Mobiel en de vzw SEM, en de vaststelling dat beide verenigingen in feite bepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang vervullen, dringt zich ook vanuit juridisch oogpunt een beslissing op over de structuur en organisatie van de huidige fietsdienstverlening. Volgens het Gemeentedecreet sluit de huidige regeling immers eerder aan bij die van een gemeentelijk verzelfstandigd agentschap.

Om deze redenen nam het college van burgemeester en schepenen op 10 december 2015 de princiepsbeslissing om een verzelfstandigde entiteit voor fietsdienstverlening op te richten, met inkanteling van bepaalde activiteiten van de vzw SEM en de vzw Max Mobiel, en dit voor te leggen aan de gemeenteraad. Het college gaf hierbij opdracht aan het IVA Mobiliteitsbedrijf, de dienst Organisatieontwikkeling, de Juridische dienst en Kennisbeheer en het departement Financiën om de gepaste structuur te onderzoeken en de verzelfstandiging samen met het bestuur van de vzw Max Mobiel en de vzw SEM verder uit te werken.

Omdat sociale tewerkstelling een belangrijke factor is in dit verzelfstandigingsdossier, namen ook de schepen van Werk en het departement Duurzame Stedelijke Ontwikkeling en Ondernemen - dienst Werk een actieve rol op in de stuurgroep en de verdere projectorganisatie.

II. SCOPE VAN HET PROJECT

Als leidraad voor het zelfstandigingsproject, werden volgende principes aangenomen:

• Continuïteit van dienstverlening, inzonderheid de samenwerking van enerzijds de vzw SEM met de Gentse hogeronderwijsinstellingen (HOI) en anderzijds de vzw Max Mobiel met de NMBS (fietspunten Gent-Sint-Pieters en Dampoort, en Blue Bike deelfietsen) en wat de Gentse regio betreft ook Bike & co cvba-so;

• Geen oneerlijke concurrentie: het nieuwe agentschap zal actief zijn op de lokale fietsmarkt en kan bepaalde diensten tegen betaling aanbieden, op voorwaarde dat dit zonder winstoogmerk en aan marktconforme voorwaarden gebeurt; ten behoefe van beleidsrelevante doelgroepen kan het agentschap aangepaste voorwaaren hanteren, op voorwaarde dat dit niet leidt tot een onevenredige marktverstoring;

• Afstemming met het Dienstenbedrijf sociale economie: het onderhoud van de pendel- en dienstfietsen van de Stad Gent, OCMW Gent, brandweer en politie is toegewezen aan het Dienstenbedrijf en valt bij opstart buiten het takenpakket van de nieuwe entiteit; voor het onderhoud rond fietsenstallingen is er wel een zekere marge in overleg met de dienst Werk;

• Behoud van tewerkstelling: de stuurgroep koos voor een scenario dat garanties moet bieden op het behoud van zowel de reguliere als de sociale tewerkstelling, rekening houdend met de personeelsnoden van het nieuwe agentschap en de mogelijkheden daarbuiten.

Inhoudelijk kreeg het project de volgende oriëntatie:

Missie

Het nieuwe agentschap moet het gebruik van de fiets als duurzaam vervoersmiddel in Gent stimuleren en faciliteren, via een herkenbare, kwaliteitsvolle, innovatieve en toegankelijke dienstverlening. Zo bevordert het agentschap de overstap naar een betere en duurzame mobiliteit in Gent en bouwt het Gent uit tot een toonaangevende fietsstad in Europa, samen met alle relevante belanghebbenden en met (maximale) inzet van sociale tewerkstelling.

Visie

Het agentschap voert samen met alle relevante belanghebbenden een deel van het stedelijk mobiliteitsbeleid uit.

Het agentschap ondersteunt initiatieven die het gebruik van duurzame vervoersmodi, in het bijzonder de fiets, bevorderen voor elke Gentenaar en in het bijzonder studenten, pendelaars, bezoekers, toeristen, werknemers en organisaties in de Gentse regio.

Het agentschap

• voert opdrachten uit die eigen zijn aan het stedelijk mobiliteitsbeleid met als doel het faciliteren van de (toekomstige) fietser door het aanbod van verschillende vormen van ondersteuning die de fietsdienstverlening vorm geven;

• fungeert hierbij tevens als contactpunt voor alle vragen en info rond het gebruik van de fiets (huren, parkeren, herstel, routes, registeren, diefstalpreventue, een fietshandelaar of koerier zoeken, ...);

• is innovatief en een voortrekker. Het stimuleert de sector door een proeftuin te zijn en ontwikkelt, in samenspraak met het beleid, nieuwe kwalitatieve initiatieven die het gebruik van de fiets in Gent aanmoedigen. Het inspireert hierbij de sector én het beleid. Het detecteert trends en noden en speelt hier samen met de sector op in;

• werk inclusief en stimuleert sociale economie met het oog op doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt.

Activiteiten

Vanuit voormelde missie en visie, en na grondige analyse van de huidige fietswerking van de vzw SEM, de vzw Max Mobiel en het Fietsendepot (IVA Mobiliteitsbedrijf), komen - naast de beleidondersteunende werking van het agentschap - volgende activiteiten in scope van het verzelfstandigingsproject:

• Fietsinfopunt: front office voor alle vragen van burgers over fietsen en fietsmobiliteit in Gent;

• Fietsaanbod: fietsverhuur aan beleidsrelevante doelgroepen in Gent (studenten, pendelaars, toeristen, werknemers, ...), fietsverhuur aan organisaties en bedrijven in Gent en in de Gentse regio (criterium: mobiliteitsimpact op Gents grondgebied), (bulk)fietsverkoop van weesfietsen, deelfietsproject e.a. vernieuwende vormen van fietsdienstverlening, ...;

• Fietsadministratie en -onderhoud: administratie, registratie, montage en onderhoud van eigen (huur)fietsen (m.u.v. activiteit Service & Logistiek en Dienstenbedrijf), eigen aankopen en mogelijke aankoop- en opdrachtencentrale voor partners;

• Fietsenstallingen: plaatsen, onderhouden en ontruimen van stallingen, inclusief tijdelijke stallingen, fietstrommels en -kluizen, inpandige stallingen, buurtfietsparkings (regie: IVA Mobiliteitsbedrijf);

• Fietswacht: controle fietsenstallingen en op straat, alsook afhandeling (labelen, controleren, ophalen) en beheer van achtergelaten fietsen;

• Fietsherstellingen : herstellingen volgens het veilig-thuiskom-principe,  mobiele pechverhelping voor eigen huurfietsen, doe-het-zelf voor klanten met een andere fiets;

• Varia: gratis lucht service, bike wash, beperkte verkoop fietsaccessoires volgens veilig-thuiskom-principe, workshops, ... .

III. OPRICHTING VAN EEN EVA-VZW

Volgens artikel 245§2 van het Gemeentedecreet beslist de gemeenteraad over de oprichting van de nieuwe entiteit, op basis van een verslag van het college waarin de voor- en nadelen van de externe verzelfstandiging in de gekozen vorm afgewogen worden en waarin aangetoond wordt dat het beheer binnen de rechtspersoonlijkheid van de gemeente, een intern verzelfstandigd agentschap (IVA) of in de vorm van een autonoom gemeentebedrijf (AGB) niet de vereiste voordelen kan bieden (art. 245§2 GD).

De motiveringsnota met afwegingskader in bijlage behandelt de volgende punten: (1) personeel, (2) operationele autonomie, (3) financiële en budgettaire autonomie, (4) democratische controle, rapportering, interne controle, audit, (5) participatie in en oprichting van rechtspersonen, (6) fiscaliteit. Uit het verslag blijkt dat een extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm - meer bepaald een EVA-vzw - hier de meest geschikte rechtsvorm is.

De samenvattende conclusie van dit verslag luidt als volgt:

1. Personeel

De verzelfstandiging gaat gepaard met een inkanteling van bepaalde fietsactiviteiten van de vzw SEM, de vzw Max Mobiel en het IVA Mobiliteitsbedrijf (Fietsendepot). Voor de vzw SEM gaat het de facto over de volledige werking. De vzw Max Mobiel blijft in principe zelf nog actief op het vlak van o.m. pendeldiensten.

In feite worden hiermee drie verschillende personeels- en organisatieculturen samengebracht in een nieuwe entiteit. Juridisch gaat het over een conventionele overgang van ondernemingen of gedeelte van ondernemingen, die voor de vzw Max Mobiel en de vzw SEM onderhevig is aan de bepalingen van cao nr. 32bis. De doelgroepmedewerkers van de vzw Max Mobiel vormen een bijzonder aandachtspunt, omdat zij thans in verschillende sociale tewerkstellingsstatuten actief zijn, die niet zomaar overdraagbaar zijn.

Omwille van deze redenen is het vanuit personeelsoogpunt aangewezen om te kiezen voor een verzelfstandigingsvorm die op die het vlak van tewerkstelling, personeelsbeleid en -beheer een grote flexibiliteit biedt. Een private EVA verdient wat dat betreft duidelijk de voorkeur.

De stuurgroep koos voor een scenario dat garanties moet bieden op het behoud van zowel de reguliere als de sociale tewerkstelling, rekening houdend met de personeelsnoden van het nieuwe agentschap en de mogelijkheden daarbuiten. De nieuwe verzelfstandigde entiteit (EVA-vzw) zal in principe de nodige erkenningen aanvragen of trachten over te nemen (LDE, SINE, maatwerkwerkafdeling, art. 60 OCMW). Omdat dit op verschillende beleidsniveaus moet gebeuren en de Vlaamse regelgeving en administratie rond sociale economie in volle beweging is, is de uitkomst vandaag echter nog hoogst onzeker. Daarom besliste de stuurgroep om in het kader van het verzelfstandigingstraject rekening te houden met een uitdoofscenario bij de vzw Max Mobiel voor de SINE-statuten en een eventuele overname van LDE-banen door het Dienstenbedrijf van de Stad. Dit betekent dan dat het nieuwe agentschap – rekening houdend met de Uitzendarbeidwet – enerzijds een tijdelijke regeling moet treffen met de vzw Max Mobiel en anderzijds voor bepaalde fietsactiviteiten binnen de sociale economie mogelijk zal samenwerken met het Dienstenbedrijf.

Wat de eventuele ter beschikkingstelling van stadspersoneel aan het agentschap betreft, kwam de fiscus recent terug op een eerder ingenomen standpunt over BTW-toepassing. Tenzij het tegendeel zou blijken, wordt nu aanvaard dat dergelijke terbeschikkingstelling aan verzelfstandigde entiteiten van de gemeente geen aanleiding geeft tot (potentiële) concurrentieverstoring en dus buiten de belastingplicht valt (art. 6, 2^e lid BTW-Wetboek).

Zie verder ook punt 3 inzake financiële en budgettaire autonomie en punt 6 inzake fiscaliteit.

2. Operationele autonomie

De nieuwe verzelfstandigde entiteit moet – onder meer – op herkenbare, kwalitatieve, innovatieve en toegankelijke wijze een fietsdienstverlening voorzien die vandaag grotendeels via de vzw SEM en de vzw Max Mobiel verloopt (i.e. fietsverhuur aan studenten e.a. doelgroepen). Het huidige succes van deze activiteit hangt samen met de rechtsvorm van deze organisaties alsook de operationele autonomie en flexibiliteit die daarin mogelijk is. Een private EVA en meer bepaald een EVA-vzw is daarom a priori de meest geschikte verzelfstandigingsvorm.

In ieder geval behoort de beoogde fietsdienstverlening niet tot de kerntaken van een stadsdiensten staan de gemeentelijke bevoegdheidsregels en procedures in dit geval zeker een efficiënte werking in de weg. Een IVA kan binnen de Stad meer operationele vrijheid krijgen, maar ook in deze vorm is het gemeenterechtelijk kader te beperkend. Bovendien is een vlotte fiets(verhuur)werking moeilijk denkbaar als het agentschap niet over een eigen rechtspersoonlijkheid beschikt.

In theorie biedt een AGB qua operationele autonomie meer mogelijkheden, maar omwille van de relatief zware organieke vereisten en bestuurlijke werking is ook deze verzelfstandigingsvorm hier niet geschikt. Bijkomend argument is het  feit dat in deze ‘eenhoofdige’ structuur geen externe partners kunnen deelnemen (zie infra punt 5).

Merk aanvullend op dat de operationele autonomie van een EVA-vzw ook een belangrijk gegeven is in het kader van de beoogde tewerkstellingsregeling, zoals hierboven beschreven.

3. Financiële en budgettaire autonomie

Aansluitend bij de afweging inzake operationele autonomie (punt 2) en gelet op de huidige financiële strategieën van de vzw Max Mobiel en de vzw SEM, is het ook vanuit dit oogpunt belangrijk om te kiezen voor een verzelfstandigingsvorm die voldoende autonomie biedt. De uitgebreide procedures van het Gemeentedecreet en de strakke BBC-regels, die ook (deels) van toepassing zijn op een IVA en een AGB, kunnen een belangrijke belemmering vormen voor een agentschap dat onder meer flexibel moet kunnen inspelen op de fietsmarkt.

Een EVA-vzw is hier opnieuw de beste optie. De Stad behoudt een zekere financiële controle via de afspraken in de samenwerkingsovereenkomst en kan de nodige waarborgen met de partners ook verankeren in de statuten.

De richtinggevende budgettaire ruimte voor het verzelfstandigingsproject is voorlopig bepaald op basis van enerzijds de relevante ontvangsten van de vzw Max Mobiel en de vzw SEM in 2015, en anderzijds de huidige uitgavenkredieten van de Stad ten aanzien van deze organisaties en in het kader van het IVA Mobiliteitsbedrijf (Fietsendepot).

4. Democratische controle, rapportering, interne controle, audit

Tegenover de ruime operationele en financiële/budgettaire autonomie die voor het agentschap wenselijk wordt geacht, staat een beperking op de democratische controle van de gemeenteraad en het college. Anderzijds moet erop gewezen worden dat – met uitzondering van de fietsactiviteiten die vanuit het IVA Mobiliteitsbedrijf inkantelen – dit voor de vzw SEM en de vzw Max Mobiel nu reeds het geval is.

Indirect waarborgt de meerderheidspositie van de Stad in de organen van deze verenigingen wel een zekere sturing van en controle op de activiteiten die de facto een beleidsuitvoerend karakter hebben. Het verzelfstandigingsproject moet wat dat betreft mede gezien worden als de juridische correctie van een historisch gegroeide situatie. In deze context biedt de oprichting van een nieuwe EVA-vzw vooral ook kansen om via de statuten en de samenwerkingsovereenkomst zo nodig bijkomende waarborgen in te bouwen.

5. Participatie in en oprichting van rechtspersonen

Hoewel het in theorie niet uitgesloten is dat sommige samenwerkingsverbanden in een andere juridische vorm worden gegoten, impliceert de continuering van bepaalde fietsactiviteiten van de vzw Max Mobiel door het nieuwe agentschap idealiter ook de mogelijkheid om op dezelfde manier deel te nemen in andere rechtspersonen.

Een private EVA biedt wat dat betreft wederom de meeste mogelijkheden, met in het geval van een EVA-vzw weliswaar een mogelijke reserve ten aanzien van participaties in handelsvennootschappen. Omgekeerd is een verzelfstandiging in de vorm van een private EVA een conditio sine qua non voor de participatie van derden in het nieuwe agentschap, wat voor de Gentse hogeronderwijsinstellingen toch een essentieel gegeven is.

6. Fiscaliteit

Ook wat de fiscaliteit betreft is een EVA-vzw de meest geschikte verzelfstandigingsvorm. Voor de financiële haalbaarheid van het verzelfstandigingsproject is het immers belangrijk dat het nieuwe agentschap de ingekantelde fietsactiviteiten onder hetzelfde gunstige BTW-regime als dat van de vzw Max Mobiel kan verderzetten.

Het optimale scenario – met toepassing van het verlaagde BTW-tarief van 6% – is afhankelijk van de mogelijkheid voor de EVA-vzw om onder de sociale economie te opereren en dus ook van de wijze waarop de overgang van de sociale arbeidsplaatsen kan worden gerealiseerd (zie supra punt 1). Als het agentschap voor bepaalde taken zoals fietsherstelling beroep zou doen op het Dienstenbedrijf van de Stad en/of andere sociale economiebedrijven, is dat financieel en fiscaal minder optimaal (al kan er wel BTW gerecupereerd worden via bvb. de eigen fietsverhuuractiviteit). 

Wat de eventuele terbeschikkingstelling van stadspersoneel betreft, werd hoger ook reeds gewezen op het recent gewijzigde standpunt van BTW-administratie (zie opnieuw punt 1).

IV. ONTWERPSTATUTEN VAN DE FIETSAMBASSADE GENT VZW

Het nieuwe externe verzelfstandig agentschap in privaatrechtelijke vorm krijgt de naam "De Fietsambassade Gent vzw".

In bijgevoegde ontwerpstatuten is de hoger beschreven scope als volgt hertaald (statutair doel):

§1. (…)

§2. De vzw heeft als doelstelling het gebruik van de fiets als duurzaam vervoersmiddel in Gent te stimuleren en te faciliteren via een herkenbare, kwaliteitsvolle, innovatieve en toegankelijke dienstverlening. De vzw bevordert het gebruik van de fiets bij elke Gentenaar en in het bijzonder studenten, pendelaars, bezoekers, toeristen, werknemers en organisaties in de Gentse regio.

§3. De vzw heeft hierbij onder meer de volgende opdrachten:

• Het inspireren en stimuleren van de sector en het beleid en het ondersteunen van initiatieven die het gebruik van duurzame vervoersmodi, in het bijzonder de fiets, in Gent bevorderen;

• Het organiseren van een fietsinfopunt dat fungeert als front office voor alle vragen van burgers over fietsen en fietsmobiliteit in Gent;

• Het voorzien in een fietsaanbod dat o.a. bestaat uit fietsverhuur aan beleidsrelevante groepen in Gent (m.n. studenten, pendelaars, toeristen, werknemers, …);

• Het plaatsen, onderhouden en ontruimen van fietsenstallingen, incl. de tijdelijke stallingen, fietstrommels en -kluizen, inpandige stallingen en buurtfietsparkings;

• De controle van fietsenstallingen en beheer van achtergelaten fietsen;

• Het uitvoeren van fietsherstellingen volgens het veilig-thuiskom-principe.

§4. (…)

§5. Bij de realisatie van haar doelstelling en opdrachten streeft de vzw naar een maximale inzet van sociale tewerkstelling.

Verder zijn de ontwerpstatuten van De Fietsambassade Gent vzw opgesteld overeenkomstig de bepalingen van artikel 246 van het Gemeentedecreet, wat o.m. imliceert dat de Stad over een meerderheid van de stemmen in de algemene vergadering beschikt en een meerderheid van de leden van de raad van bestuur voordraagt. De vertegenwoordigers van de Stad in de algemene vergadering worden door en uit de gemeenteraad gekozen en zij dragen de afgevaardigden van de Stad in de raad van bestuur voor. In beide organen is een vertegenwoordiging van elke fractie gewaarborgd (waaronder steeds de schepen van mobiliteit en de schepen van werk) en kan hoogste twee derde van de leden van hetzelfde geslacht zijn.

Partners die als mede-stichter in aanmerking komen, zijn de Gentse hogeronderwijsinstellingen (HOI) die vandaag lid zijn van de vzw SEM m.n. Universiteit Gent (UGent), Hogeschool Gent (HoGent), Arteveldehogeschool, Odisee en LUCA School of Arts. Zij krijgen het statuut van A-lid. Hun onderlinge stemmengewicht is gebaseerd op de huidige verhoudingen binnen de vzw SEM en ook de maximale jaarlijkse bijdrage van 50.000 euro is overgenomen. De categorie van A-leden kan uitgebreid worden met andere erkende HOI die actief willen bijdrage aan de doelstelling van de vzw.

Andere organisaties die een actieve bijdrage aan de doelstelling van De Fietsambassade Gent vzw leveren, kunnen eventueel toegelaten worden als B-lid. De maximale jaarlijkse bijdrage voor deze categorie is nu bepaald op 25.000 euro.

Overeenkomstig artikel 247 van het Gemeentedecreet, voorzien de statuten dat de voorwaarden waaronder De Fietsambassade Gent vzw haar beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang uitvoert verder uitgewerkt worden in een samenwerkingsovereenkomst met de Stad.  

V. STAPPENPLAN

Dit zijn de juridische vervolgstappen voor de oprichting van De Fietsambassade Gent vzw, met inkanteling van de fietsactiviteiten van de vzw Max Mobiel, de vzw SEM en het Fietsendepot (IVA Mobiliteitsbedrijf):

• Goedkeuring door het college van burgemeester en schepenen van een verslag waarin de externe verzelfstandiging c.q. oprichting van een EVA-vzw overeenkomstig artikel 245§2 van het Gemeentedecreet wordt gemotiveerd;

• Goedkeuring door de gemeenteraad van de oprichting van De Fietsambassade Gent vzw en van de ontwerpstatuten;

• Verzending van de gemeenteraadsbeslissing tot oprichting van vzw met voormeld verslag en ontwerpstatuten aan de Vlaamse Regering, binnen 30 dagen na de beslissing; de Vlaamse Regering keurt goed binnen een termijn van 100 dagen na verzending of door deze termijn te laten verstrijken (cf. artikel 245§3 van het Gemeentedecreet);

• Aanduiding door de gemeenteraad van de vertegenwoordigers van de Stad Gent in de algemene vergadering (12); de voordracht van de afgevaardigden van de Stad Gent in de raad van bestuur (8) gebeurt na oprichting door deze vertegenwoordigers;

• Oprichtingsvergadering De Fietsambassade Gent vzw met ondertekening van de statuten en benoeming raad van bestuur;

• Neerlegging van de statuten en de benoemingsakten op de griffie van de rechtbank van koophandel;

• Goedkeuring door de gemeenteraad en de raad van bestuur van De Fietsambassade Gent vzw van de samenwerkingsovereenkomst tussen de Stad Gent en de vzw (cf. artikel 247 van het Gemeentedecreet), gevolgd door de ondertekening ervan.

Vóór de oprichtingsvergadering moeten ook de bevoegde organen van de mede-stichters de statuten goedkeuren en vertegenwoordigers in de algemene vergadering aanduiden. De mede-stichters A-leden dragen dan in onderling overleg minimum één en maximum vijf bestuurders voor.

Ondertussen loopt de ontwerp- en uitvoeringsfase van het verzelfstandigingsproject, waarbij de inkanteling van de fietsactiviteiten, de personeelsovergang vanuit de vzw SEM, vzw Max Mobiel en het Fietsendepot, de organisatie en huisvesting van Fietsambassade Gent vzw, het communicatieplan en de samenwerkingsovereenkomst met de Stad verder voorbereid en geconcretiseerd worden.