Decreet over het lokaal bestuur van 22 december 2017, artikel 2 en deel 2, titel 3, hoofdstuk 2.
Decreet over het lokaal bestuur van 22 december 2017, artikel 231, eerste lid.
1. Historiek
Het college van burgemeester en schepenen heeft in zitting van 13 december 2019 principieel beslist om Digipolis Gent te ontvlechten uit het intergemeentelijk samenwerkingsverband tegen uiterlijk 31 januari 2021 en het te organiseren als een Autonoom Gemeentebedrijf (AGB). Tevens werden een aantal flankerende maatregelen goedgekeurd om de eventuele strategische afstand tussen het nieuwe AGB en de Stad Gent te overbruggen. Inmiddels heeft ook de stad Antwerpen ervoor geopteerd om een autonoom gemeentebedrijf op te richten voor haar telematica. De ontvlechting wordt in gemeen overleg voorbereid.
Via voorliggend besluit wordt de goedkeuring gevraagd tot de oprichting van het AGB en de statuten van het AGB. Het autonoom gemeentebedrijf wordt opgericht zodat het rechtspersoonlijkheid verwerft en verder de nodige beslissingen kan nemen om de inkanteling van de bedrijfstak Digipolis Gent in het autonoom gemeentebedrijf voor te bereiden. De streefdatum is om de overdracht van de bedrijfstak te realiseren met datum van inwerkingtreding op 1 januari 2021.
2. Evaluatie van de intergemeentelijke samenwerking
Digipolis werd als opdrachthoudende vereniging opgericht op 31 januari 2003 door Stad Gent, Stad Antwerpen, OCMW Gent en OCMW Antwerpen. Deze vereniging werd opgericht voor een duurtijd van 18 jaar. De statutaire duurtijd van Digipolis loopt tot en met 30 januari 2021.
Het statutaire doel van Digipolis luidt als volgt: ‘De opdrachthoudende vereniging heeft als maatschappelijke doelstelling het beheer, de exploitatie, de ontwikkeling en de promotie van telematica en zijn toepassingen. De vereniging zal zich blijvend opstellen als strategisch instrument van elk van haar deelnemers. Ze zal daartoe haar beleid, strategie en werking afstemmen op deze van de deelnemers. De deelnemers stellen zich hierbij tot doel om opportuniteiten tot onderlinge synergie op te sporen, gezamenlijke projecten uit te voeren en gemeenschappelijke telematicadiensten te organiseren, die voor elk van de individuele deelnemers optimaler zijn op bedrijfseconomisch en functioneel vlak, dan indien ze door de deelnemers apart zouden georganiseerd worden.’
In het evaluatierapport over de bestuursperiode 2007-2012 werd over het synergie-aspect al het volgende gesteld: “Ondanks de meerwaarde van dergelijke synergieën, moeten we ook erkennen dat de synergie tussen Antwerpen en Gent minder diep en intens is dan initieel bedoeld. De eigenheid van beide besturen, de verscheidenheid in beleid en prioriteiten en de evolutie naar een Groep Antwerpen en een Groep Gent, maken dat het niet altijd evident is om synergie te creëren tussen beide steden.”
Deze trend heeft zich in de afgelopen bestuursperiode voortgezet en nog versterkt. De interstedelijke synergie is verder ingezakt tot enkele geïsoleerde projecten (zoals bvb. voor de toepassing e-Besluit) en gezamenlijke diensten voor secretariaat, HR en financiën. Daartegenover staat echter dat zowel in Gent als in Antwerpen de lokale synergie sterk is toegenomen.
Dit werd nogmaals bevestigd in het evaluatierapport van de periode 2013-2018 over de werking van Digipolis waaruit nogmaals bleek dat de verwachte synergie tussen Antwerpen en Gent uitbleef. Digipolis heeft in beide steden meer en meer de opdracht gekregen om een optimaal IT-landschap te creëren voor het geheel van de stad en haar dochter- of zusterorganisaties. Dat uit zich in een toegenomen hergebruik van softwaretoepassingen binnen elke groep, de uitbouw van een globaal aangestuurd telecommunicatienetwerk, het hanteren van overschrijdende standaarden, enz...
3. Van intergemeentelijke samenwerking naar (intra)gemeentelijke samenwerking
Sedert de oprichting van Digipolis hebben zich zowel in Gent als in Antwerpen een tendens voorgedaan naar vormen van gemeentelijke verzelfstandiging zoals voorzien in de Vlaamse regelgeving, onder meer in het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, waarvan nagenoeg alle bepalingen werden opgeheven en werden geïncorporeerd in het Decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur. Door de uitbreiding van de decretale mogelijkheden voor gemeenten om hun taken te verzelfstandigen is zowel in Gent als in Antwerpen een tendens ontstaan om een aantal extern verzelfstandigde agentschappen op te richten ter uitvoering van taken van gemeentelijk belang.
Zo bijvoorbeeld heeft de Stad Gent volgende extern verzelfstandigde agentschappen opgericht, met name de autonome gemeentebedrijven AGB Erfgoed, AGB Kunsten en Design, sogent, en de diverse EVA’s in privaatrechtelijke vorm zoals bijvoorbeeld vzw, De Centrale vzw, De Fietsambassade vzw, Inburgering en Integratie (IN-Gent) vzw, Muziekcentrum De Bijloke vzw, REGent vzw, Sodigent vzw,… Deze extern verzelfstandigde agentschappen werden belast met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang. Via een beheers-, resp. samenwerkingsovereenkomst worden de opdrachten aan voormelde AGB’s, resp. EVA’s gekoppeld aan het beleid en strategie van de Stad Gent.
Ook binnen Digipolis is een tendens ontstaan om het beleid en de strategie af te stemmen op deze van Stad Gent, resp. Stad Antwerpen. In de praktijk is de werking van Digipolis sterk lokaal verankerd gebleven, met een afzonderlijke bedrijfstak Gent en bedrijfstak Antwerpen, met een aparte (analytische) boekhouding, en wat het personeel betreft, (nagenoeg) geen mutatie tussen de werkplek Gent en de werkplek Antwerpen. Tussen Digipolis en Stad Gent werden, naar analogie met de gemeentelijke extern verzelfstandigde agentschappen, eveneens beheersovereenkomsten afgesloten waarin, per legislatuur, de afspraken in het kader van de lokale samenwerking werden geconcretiseerd.
In Gent werd de voorbije legislatuur sterk ingezet op een verankering tussen Digipolis (bedrijfstak Gent) en de Stad Gent en de Groep Gent:
De beheersovereenkomst 2015-2019 werd overigens opgemaakt volgens het ‘sjabloon’ voor de beheersovereenkomsten tussen de stad en haar autonome gemeentebedrijven.
4. Afwegingen voor de oprichting van een autonoom gemeentebedrijf (AGB)
Een nieuw intergemeentelijk samenwerkingsverband met andere gemeenten werd niet nader onderzocht, omwille van hetzelfde risico als thans bij Digipolis inzake strategische en synergetische afstand en de intergemeentelijke verschillen in IT-maturiteit en -doelstellingen. Binnen Groep Gent kunnen deze synergieën wel gerealiseerd worden. Het Decreet Lokaal Bestuur (DLB) vereist een duidelijke (getrapte) motivatie met alle voor- en nadelen waarom tot verzelfstandiging wordt overgegaan. Pas wanneer blijkt dat noch een stadsdienst, noch een intern verzelfstandigd agentschap (IVA) de gewenste voordelen kunnen bieden, kan beslist worden om extern te verzelfstandigen. Een belangrijk gegeven bij de afwegingen voor de oprichting van een autonoom gemeentebedrijf is dat de telematica voor Gent thans via een intergemeentelijke samenwerking wordt georganiseerd en derhalve reeds extern verzelfstandigd is. Het betreft dus geen nieuwe verzelfstandiging van taken van gemeentelijk belang, maar integendeel het terug brengen naar de stad Gent van beheersopdrachten die werden overgedragen aan de opdrachthoudende vereniging Digipolis.
De uitvoering van telematica voor de stad Gent door een autonoom gemeentebedrijf biedt een aantal duidelijke voordelen, zoals blijkt uit het verslag dat goedgekeurd werd door het college van burgemeester en schepenen, waarin de voor- en nadelen van externe verzelfstandiging worden afgewogen en waarin wordt aangetoond dat het toevertrouwen van de huidige ICT-taken aan een AGB meer voordelen biedt dan het beheer binnen de rechtspersoonlijkheid van de stad. Vertrekkende van de rechtspositieregeling van de stad Gent kan het noodzakelijk zijn om afwijkende bepalingen te voorzien voor de ICT-medewerkers. Anderzijds dient bij een extern verzelfstandiging vermeden dat het aanrekenen van btw op prestaties van de personeelsleden van het AGB een aanzienlijke meerkost opleveren voor de stad Gent. De oprichting van een zelfstandige groepering zou hiervoor een oplossing kunnen bieden.
Het AGB zal belast worden met beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang met als voorwerp alle aspecten van telematica. Deze taken zullen nader geconcretiseerd worden in de beheersovereenkomst. Deze taken kunnen uitgeoefend worden ten behoeve van entiteiten die nauw verbonden zijn met de Stad Gent en een doel van algemeen nut hebben waaronder: Stad Gent en haar intern verzelfstandigde agentschappen, OCMW Gent, Brandweer – (Operationele) Zone Centrum, Lokale Politie Gent, de huidige en toekomstige welzijnsverenigingen van het OCMW en de huidige en toekomstige extern verzelfstandigde agentschappen van de Stad Gent.
Teneinde het AGB de mogelijkheid te bieden verder prestaties te leveren aan de huidige klanten van Digipolis Gent die niet behoren tot de groep Gent, wordt in de statuten voorzien dat het AGB bijkomstig en kostendekkend, gelijkaardige prestaties zal kunnen leveren aan andere rechtspersonen, zoals nader gespecifieerd zal worden in de beheersovereenkomst.
5. Oprichten van een zelfstandige groepering
De bijdrage van de stad Gent aan Digipolis ter dekking van de werkingskosten is vrij van btw. Opdrachthoudende verenigingen worden immers, voor de toepassing van de btw, beschouwd als een verlengstuk van de gemeente (emanatietheorie). Dat betekent dat er in de relatie tot de aangesloten gemeenten geen sprake is van btw-belaste prestaties. Die emanatietheorie is van toepassing als de deelnemers in de opdrachthoudende vereniging afstand hebben gedaan van hun reglementerings- en beheersrechten. Vanuit btw-oogpunt wordt de activiteit geacht te zijn uitgeoefend door de deelnemers van de opdrachthoudende vereniging zelf. Als gevolg hiervan zijn de prestaties van de personeelsleden van Digipolis voor de stad Gent niet onderworpen aan btw.
Anders dan een stadsdienst of een IVA, die vallen onder de bepaling van artikel 6 van het Wetboek BTW, worden gemeentelijke extern verzelfstandigde agentschappen (AGB’s en EVA vzw’s) aangemerkt als gewone belastingplichtigen in de zin van artikel 4 van het Wetboek BTW, voor zover zij BTW-plichtige activiteiten ontplooien. De handelingen die extern verzelfstandige agentschappen (AGB of EVA vzw) verrichten voor de Stad en OCMW worden derhalve onderworpen aan btw, dit zowel voor de leveringen van goederen als het verrichten van diensten. Als gevolg dienen extern verzelfstandige agentschappen btw aan te rekenen op de prestaties die ze voor derden, dus ook voor de Groep Gent, verrichten. Teneinde, in de mate van het mogelijke, een fiscale neutraliteit te behouden t.o.v. de huidige situatie, is het essentieel om btw op prestaties van het Digipolis-personeel te vermijden. Een oplossing kan gevonden worden door een zelfstandige groepering op te richten in de zin van artikel 44, § 2bis, van het Btw-Wetboek en zoals nader toegelicht in de Circulaire AAFisc Nr. 31/2016 (nr. E.T.127.540) d.d. 12.12.2016.
Een van de voorwaarden het oprichten van een zelfstandige groepering is dat de vrijgestelde handelingen of handelingen waarvoor de leden niet btw-belastingplichtig zijn, een overwegend deel van de activiteiten van de leden van de kostendelende vereniging vertegenwoordigen. Het AGB zou derhalve een zelfstandige groepering kunnen vormen met een aantal entiteiten die nauw verbonden zijn met de stad Gent en een doel van algemeen nut hebben, zoals het OCMW Gent, de Hulpverleningszone Centrum, de lokale politie Gent, sommige OCMW-welzijnsverenigingen en extern verzelfstandigde agentschappen van de stad Gent. Verzelfstandigde agentschappen waarvan het merendeel van de activiteiten onderworpen zijn aan btw, kunnen geen deel uitmaken van een zelfstandige groepering.
Het oprichten van een dergelijke zelfstandige groepering heeft als gevolg dat de prestaties van het personeel van het AGB voor de niet-btw-plichtige activiteiten van de leden van de zelfstandige groepering, niet onderworpen zijn aan btw. De levering van goederen van het AGB aan de leden van de zelfstandige groepering zijn wel onderworpen aan btw, maar hiervoor heeft het AGB wel recht op aftrek van btw op haar aankopen. De levering van goederen is derhalve btw-neutraal. Zijn eveneens onderworpen aan btw: de prestaties van het personeel van een AGB voor de btw-belaste activiteiten van de leden van de zelfstandige groepering. Tussen AGB en de leden van de zelfstandige groepering zal een overeenkomst dienen te worden gesloten.
6. Voorafgaande ruling
Uit het afwegingsverslag blijkt evenwel het uitvoeren van de huidige ITC-taken door een autonoom gemeentebedrijf mogelijk een aantal fiscale risico’s inhoudt, zowel op het vlak van btw als op het vlak van inkomstenbelasting. Om die reden is het noodzakelijke om, alvorens de overdracht te realiseren van de bedrijfstak Digipolis Gent naar het autonoom gemeentebedrijf, een ruling te bekomen.
6.1. BTW
Het AGB zal een kostendelende vereniging vormen met de entiteiten die nauw verbonden zijn met de Stad Gent en een doel van algemeen nut hebben. Hierdoor zal het AGB geen btw dienen aan te rekenen op de personeelskosten die het zal aanrekenen aan de leden van de zelfstandige groepering voor wat betreft hun handelingen die vrijgesteld zijn van btw. De prestaties ten behoeve van btw-plichtige activiteiten van de leden van de zelfstandige groepering zal wel onderworpen zijn aan btw.
Zullen eveneens onderworpen zijn aan btw:
- de prestaties ten behoeve van de rechtspersonen die geen deel zullen uitmaken van de kostendelende vereniging.
- de leveren van goederen aan zowel de leden als aan de niet-leden van de zelfstandige groepering.
Het AGB zal een rulingaanvraag indienen bij de Dienst Voorafgaande Beslissingen, teneinde een bevestiging te bekomen dat het AGB Gent zal kunnen optreden als zelfstandige groepering en op de diensten verricht voor haar leden de vrijstelling van artikel 44, §2bis WBTW zal kunnen toepassen op voorwaarde dat deze bestemd zijn voor de vrijgestelde of niet-belastingplichtige activiteiten van de leden.
Belangrijk is bovendien dat een zelfstandige groepering zuiver kostendekkend moet werken. Het mag m.a.w. geen winst maken. Dit heeft gevolgen voor de doorrekening van de personeelskosten, vermits Digipolis zowel met eigen personeel werkt, als een beroep doet op derden via consultancy-opdrachten. Doordat Digipolis een “gemiddelde” personeelskost doorrekent aan haar klanten is een correctie achteraf noodzakelijk. Ook dit aspect zal opgenomen worden in de btw-ruling.
6.2 Inkomstenbelasting
Ten tijde van de oprichting van Digipolis waren alle intergemeentelijke samenwerkingsverbanden onderworpen aan de rechtspersonenbelasting op grond van artikel 180, 1° en 220, 2° WIB 1992. Ingevolge de programmawet van 29 december 2014 zijn de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden niet langer automatisch onderworpen aan de rechtspersonenbelasting: enkel indien zij geen onderneming exploiteren of zich niet met verrichtingen van winstgevende aard bezighouden konden zij onderworpen blijven aan de rechtspersonenbelasting.
Digipolis heeft inmiddels een statutenwijziging doorgevoerd waarbij de mogelijkheid tot dividenduitkering werd geschrapt. Bovendien heeft Digipolis een ruling bekomen om zekerheid te hebben over de verdere onderworpenheid aan de rechtspersonenbelasting.
Het is belangrijk dat het AGB het fiscaal statuut van onderworpenheid aan de rechtspersonenbelasting kan genieten. Het AGB heeft geen winstuitkeringsoogmerk en zal kostendekkend werken.
Het AGB zal in beginsel enkel prestaties kunnen leveren aan de leden van de zelfstandige groepering en aan andere rechtspersonen die een band hebben met de stad, zoals zal blijken uit de beheersovereenkomst. Het AGB zal niet in concurrentie treden met andere marktspelers.
De voorgenomen herstructurering van Digipolis, waarbij de activiteiten van Digipolis Gent zullen overdragen worden aan het AGB, dient echter fiscaal neutraal te gebeuren.
Ook dit dient opgenomen te worden in de fiscale ruling die zal aangevraagd worden.
7. Voorgenomen herstructurering Digipolis
Tussen Digipolis, de stad Antwerpen en de stad Gent zijn er besprekingen aan de gang om de beëindiging van Digipolis en het overnemen van de taken door de resp. AGB’s zo vlot mogelijk te laten verlopen. Zij worden hierin bijgestaan door een adviesbureau dat Digipolis ondersteunt in haar huidige geschil met de BBI (bijzondere belastinginspectie). Op dit ogenblik wordt uitgegaan van een scenario waarbij de bedrijfstak Digipolis Gent wordt overgedragen aan het AGB Gent en de bedrijfstak Digipolis Antwerpen wordt overgedragen aan het AGB Antwerpen. De overdracht dient fiscaal neutraal te verlopen.
Thans wordt onderzocht welke activa- en passiva-bestanden van de opdrachthoudende vereniging kunnen toegewezen worden aan Digipolis Gent en Digipolis Antwerpen. Mogelijk worden de liquide middelen (of een deel ervan) niet overgedragen, en zullen deze bij Digipolis blijven in het kader van de vereffening van de opdrachthoudende vereniging. Bij de voorgenomen herstructurering zal het contractueel Digipolis-personeel dat tewerkgesteld is in Gent overgaan naar het AGB in toepassing van cao 32 bis. Het bestaand Digipolis personeel zal haar geldelijke rechten behouden na overdracht aan het AGB.
De datum van inwerkingtreding (met inbegrip van overname van het personeel van Digipolis Gent) is voorzien op 1 januari 2021.
Het scenario dat thans onderzocht wordt is om, onmiddellijk aansluitend aan de geplande overdracht van de bedrijfstakken Digipolis Gent en Antwerpen, de opdrachthoudende vereniging Digipolis principieel vervroegd te ontbinden en Digipolis verder te laten bestaan met het oog op de afwikkeling van de vereffeningsverrichtingen. In dat verband wordt onderzocht of het noodzakelijk is om, voorafgaand aan de principiële beslissing tot ontbinding van de opdrachthoudende vereniging Digipolis, nog een statutenwijziging door te voeren, bijvoorbeeld inzake de verdeling van het netto-actief of een eventuele verlenging van de statutaire duur in het kader van de ontbinding.
De vereffening van de opdrachthoudende vereniging Digipolis zou enkele maanden kunnen duren, onder meer omwille van de afsluiting van de jaarrekening 2020. Pas na de afsluiting van de vereffening zal de in 2003 gedane inbreng van € 1,2 miljoen euro van stad Gent in het kapitaal van Digipolis, terugkomen naar de Stad Gent (weliswaar te vermeerderen of te verminderen met een eventueel beperkt liquidatieresultaat). Afhankelijk van de thesauriebehoeften van het AGB kan in 2021 desgevallend een inbreng in kapitaal van het AGB voorzien worden.
Voorafgaand aan de overdracht van de bedrijfstak Digipolis Gent dient het autonoom gemeentebedrijf als afzonderlijke rechtspersoon opgericht te worden, zodat het over een raad van bestuur beschikt die beslissingen kan nemen, zoals bijvoorbeeld de goedkeuring van de rechtspositieregeling, de aanvraag van de fiscale ruling, de goedkeuring van de overdracht van de activiteiten van Digipolis Gent, de goedkeuring een beheersovereenkomst te sluiten met de Stad Gent, etc…
Het is een essentiële voorwaarde dat het AGB wordt opgericht en rechtspersoonlijkheid verwerft teneinde het voorgenomen herstructureringsproces te kunnen doorlopen: het AGB dient rechtspersoonlijkheid te bezitten om de overdracht van bedrijfstak mogelijk te maken. Ook zal de raad van bestuur van het AGB voorafgaandelijk aan de overdracht van bedrijf de rechtspositieregeling voor de personeelsleden goedkeuren, dit zowel voor het huidig Digipolis-personeel (met behoud van de verworven rechten) als voor de toekomstige personeelsleden die het AGB zal aanwerven.
Derhalve wordt in een eerst fase het AGB opgericht teneinde de overdracht van taken voor te bereiden.
De raad van bestuur van het AGB zal bestaan uit max. 12 leden die door de gemeenteraad benoemd zullen worden. Het mandaat is niet bezoldigd, tenzij anders bepaald in de beheersovereenkomst.
Er zal een directiecomité ingericht worden dat samengesteld is uit een algemeen directeur, directeur financiën en administratie, IT-directeur coördinatie, directeur IT-services en directeur business IT. De algemeen directeur zal deel uitmaken van het managementteam in het organogram van de Stad Gent.
In een tweede fase zal de overdracht van de bedrijfstak Digipolis Gent naar het AGB plaatsvinden en de goedkeuring van de beheersovereenkomst tussen de stad Gent en het AGB en de principiële beslissing tot ontbinding en vereffening van de opdrachthoudende vereniging Digipolis.
In deze beheersovereenkomst zal gepreciseerd worden welke taken van gemeentelijk belang worden toegewezen aan het AGB.
Deze beslissingen zullen ter goedkeuring voorgelegd worden aan de gemeenteraad van de maand november 2020 en de algemene vergadering van Digipolis van december 2020, met datum van inwerkingtreding op 1 januari 2021.
Keurt goed de oprichting van het autonoom gemeentebedrijf District09.
Keurt goed de statuten van het autonoom gemeentebedrijf District09, zoals gevoegd in bijlage.